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“廿一岁”入职赌场政策的思考

政府将向立法会送交禁止廿一岁以下澳门居民在赌场任职的法案(美联社)



    “廿一岁”入职赌场政策的思考

    经济财政司谭伯源司长在立法会作施政方针介绍时提到,政府将向立法会送交禁止廿一岁以下的澳门居民在赌场任职的法案。政府拟把现行入职赌场的年龄从十八岁提升到廿一岁,是希望通过政策调整,促使高中毕业生继续升读大学。

    近年来,澳门社会一直担忧,本澳青少年受赌场高工资诱惑,年纪轻轻即入职赌场,不愿意升读大学,长远而言势必影响澳门人口质素。因此,政府把入职赌场的年龄提升至廿一岁,体现政府的良苦用心。

    政策未必有预期效果

    但此一政策甫一披露即受到澳门立法会前主席曹其真的质疑。在一篇题为“十八岁与廿一岁”的博文中,曹女士认为,把入职赌场年龄提升至廿一岁,有违澳门法律原则和法治精神。尽管笔者未必同意曹女士的这一判断,但曹女士对这一政策的质疑,却提醒我们,“廿一岁”这一新的公共政策,也许并不像起初看上去那样简单、完美。

    公共政策的制定历史告诉我们,一项立意好的公共政策,不一定能够带来预期效果,甚至可能产生令政策制定者预想不到的副作用。如限定最低工资的立法,目的是保护劳工利益,但客观上却可能令雇主减少聘用劳工,从而增加失业率。又如美国规定汽车司机在驾驶时必须佩带安全带,目的是保护驾驶者安全,但调查发现,尽管发生事故後司机的死亡率降低,但事故发生率却有所增加,这是因为司机使用安全带後降低了驾驶时的注意力。这些现象表明,社会是复杂的,一项公共政策可能引起很多其他方面的反应,从而改变该政策预期效果。

    把入职赌场的年龄提升到廿一岁能否达到促使青少年继续学习的作用?这一政策是否会产生政府没有料到的副作用?面对有可能产生的副作用,政府是否有配套的跟进措施抑制?政府在制定或改革一项公共政策时,需作哪些功课?笔者以下尝试回答这些问题。

    八成高中生继续升学

    把入职赌场的年龄提升至廿一岁,是基於一个简单的逻辑:澳门青少年受赌场高工资的诱惑,无心升读大学。禁止青少年廿一岁前进入赌场,就能迫使他们继续升学。事情可能不是如此简单。

    首先,高中毕业生不愿意升读大学,真的是受赌场高工资诱惑吗?澳门教育曁青年局发布的《2007/2008学年澳门高中教育毕业生升学与就业调查简报》称,2007/2008学年澳门高中教育(包括正规教育和回归教育)毕业生人数为6,617人,其中在2008/2009学年继续升学的有5,211人,升学率为78.8%;就业有822人,就业率为12.4%。在选择就业的八百多人中,有五百多人属於回归教育,正规教育毕业生毕业後选择就业的有338人。在这338人中,选择投身的职业,首五个依次为“批发/零售”占13.9%;“文员”占9.8%;“商业服务”占9.5%;“金融/保险/银行”占8.9%;“博彩业”占8%。将近80%的高中毕业生选择继续升学,说明绝大多数人并未受赌场高工资诱惑,他们对长远和眼前利益,实际上是有比较清醒的认识。且在选择就业的高中毕业生中,实际选择就职博彩业的只有27人。很明显,这样一组资料,并不支持高中毕业生受高工资诱惑而就职赌场的判断。

    选择荷官者不足一成

    澳门青年研究学会○九年十二月所作的“澳门高中毕业生升学与就业意向调查”也支持这一判断。该调查称,95.2%受访学生选择升学;4.8%选择就业。该学会前几年所作的同类型调查显示,在06-07学年中,92%受访毕业生意向是选择升学;约8%选择就业。在04-05学年,选择升学意向的为88%;选择就业的为12%。选择就业的高中生选择到博彩业就职的人并不占多数,特别是在“荷官”这一职业的选择上尤为明显,08/09年度选择这一职业的学生仅占9%。

    该学会的调查还发现,不想读书、学业跟不上,是选择就业的主要原因。在53名选择就业的学生中,因不想读书和学业跟不上的问题而选择就业的有31人,占总回答人数58.4%;因经济问题而选择就业的为13人,占总回答人数24.5%。两个原因加起来,就占回答人数82.9%。

    既然不想升学的主因非贪图赌场高工资,且实际选择就业的高中毕业生入职赌场的人数并不占多数,提升入职赌场年龄所能达到的政策效果,可想而知。如高中毕业生因不想读书、学业跟不上而选择就业,那麽无论入职赌场的年龄是十八岁还是廿一岁,他们很可能仍会选择就业。在目前较宽松的就业环境下,他们可较轻松地找到其他行业的工作,只是无法就职赌场而已。即使政府把入职赌场的年龄提升至廿一岁,恐怕也无法迫使多数选择就业的高中毕业生升读大学。政府努力的结果,很可能像在空气里打拳头,完全没有着力点。

    阻困难家庭改善生活

    必须承认,我以上的分析可能有缺陷,因只是从高中毕业生的人数推断入职赌场的人数。可能有部分十八到廿一岁之间的赌场职工是从其他行业转工而来,这部分人有多少,因缺乏相关资料,不得而知。且以上所引资料的可靠性,也需要进一步检验。

    但问题在於,如政府有可靠资料显示,十八到廿一岁的青年在赌场就职者,是个较庞大的群体,则提升入职赌场的年龄至廿一岁可能会产生更大问题。

    第一,本澳学生到十八岁已完成中学学业,如果没有能力升读大学,也没有机会就业(假设博彩业是这部分人的主要就业场所,因收入明显高於其他行业,把入职赌场年龄提升,必然导致一部分人无法就业,或因其他行业工资较低而选择不就业),则他们只有在社会上游荡。在这样一个热血沸腾的年龄,想想看,他们将对澳门治安造成甚麽样的後果?

    第二,有些高中毕业生因家庭困难无法升读大学,把入职赌场年龄提升,可能阻碍他们改善生活环境的机会。受影响的不只高中毕业生本身,还包括他们的家庭。入职年龄为十八岁情况下,高中学生毕业後即有机会进入收入高的行业工作,对家庭是一个支援。如果把入职年龄提升至廿一岁,则显然不利於低收入家庭改善生活。

    第三,有些低收入家庭出身的学生,可能选择先工作,积累一定资金和经验後再进修深造。如果执行“廿一岁政策”,则很可能减少这部分青年实现梦想的机会。

    疏导引导解决副作用

    这样看来,提升入职赌场年龄并非一个可简单对待的政策,建议政府谨慎抉择。首先,政府必须将决策建立在科学分析的基础上:十八到廿一岁就职赌场的职工数量有多少?未来有多少高中毕业生或未满廿一岁的辍学生可能在赌场就职?青少年选择就职赌场究竟是出於甚麽考虑?实行廿一岁入职赌场的政策後,多少人可能选择升读大学、多少人仍会选择就业?廿一岁入职赌场的政策将如何影响低收入家庭?对这些问题作出回答,恐怕需要政府做许多基础性工作。但只有做好这些基础性工作,政府的决策才不至於出大的纰漏。

    其次,对於十八到廿一岁间既无法就业又无法升学的人,政府应当制订配套的跟进措施,防止这些人流落街头,成为社会治安的隐患。

    再者,如政府最後决定采取“堵”的办法,实行“廿一岁政策”,也应在“疏导”或“引导”上下些工夫。相对於“堵”而言,“疏导”或“引导”对鼓励青少年升读大学可能更有效。如提高助学金数额,解除低收入家庭後顾之忧;改革贷学金还款方式,若学生顺利完成大学,政府可免除或减轻还贷义务;提供大学预科教育,或提供针对性较强的职业教育等。不过这些疏导办法牵扯到不同的政府范畴,非经济财政司一司可解决,需要相关部门如教育曁青年局、高教办等的协作与支持。

    特殊问题作特殊规定

    曹女士在“十八岁与廿一岁”一文中提及,澳门以往所有的法律都把澳门居民成年的法定年龄规定为十八岁,如单把入职赌场的年龄规定为廿一岁,则有违法律原则。笔者认为,在制定一项法律时,考虑其他法律的规定,以避免可能出现的冲突,完全有必要。但有时候为应对特殊的问题,对某些事项作特殊规定,是可以允许的,也是正常的,在立法中经常可以发现这种情况。即使在同一部法律中,也常可发现原则性规定与特殊性规定并存;且无论立法规定得多麽整齐划一,在执法时,也要考虑具体情况。所以,笔者倾向认为,不能仅仅以与以往法律规定不同,就认定“廿一岁政策”违反法律原则。

    无论如何,这一政策的初衷是保护青少年,只要不过份侵犯居民劳动权利,就应当是合乎法律原则。政府如着意推行这一原则,应当做好各项基础工作,把法案提交立法会,由立法会最後决定“廿一岁政策”应否当成为新的法律,只要立法会以合乎法律的程式通过,就可成为有效的法律,就不存在违背法治原则的问题。但鉴於本文论述的理由,政府在推行“廿一岁政策”时,应审慎对待,立法会的议员也应当对这一政策进行充分的辩论。毕竟,“廿一岁政策”一旦成为法律,再废除就不容易了。

    澳门理工学院博彩教学与研究中心副教授  王长斌

//公共政策的制定历史告诉我们,一项立意好的公共政策,不一定能够带来预期效果,
甚至可能产生令政策制定者预想不到的副作用。如限定最低工资的立法,目的是保
护劳工利益,但客观上却可能令雇主减少聘用劳工,从而增加失业率。又如美国规
定汽车司机在驾驶时必须佩带安全带,目的是保护驾驶者安全,但调查发现,尽管
发生事故後司机的死亡率降低,但事故发生率却有所增加,这是因为司机使用安全
带後降低了驾驶时的注意力。//

在此阴阳一体﹐正负相牵的人生里﹐无论如何选择﹐社会整体都需要面对其後果。

社会性政策的好坏﹐不在其好坏参半的後果﹐而在其政府的推行过程中﹐能否鼓励
市民思考相关的问题﹐继而带动他们参与和遵守。

事实上﹐现代的人际关系﹐包括个人与社会的关系﹐都是双向﹐而非(自上而下的)单
向的。欲想个体对社会有责任感﹐对相关的切身问题有成熟认知﹐政府在推行政策
时﹐能够拼弃其父权管治意识﹐长期而言﹐对政策推行的奏效性已可事半功倍了。

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